Monterrey, Nuevo León, a uno de septiembre de dos mil dieciséis.

Sentencia definitiva que modifica la resolución INE/CG596/2016, emitida por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral para el efecto de que la responsable, en plenitud de atribuciones, emita una nueva determinación debidamente fundada y motivada respecto del resolutivo sexto, inciso d), conclusión 22, inciso e), conclusión 25, e inciso f), conclusiones 15 y 24. Lo anterior, al estimarse que: a) La documentación soporte de diversas pólizas sí se encuentra registrada; b) Las candidatas María del Carmen Briano Durán y Silvia Loera Barrios no registraron casas de campaña; c) No se explicaron las razones por las cuales la responsable sancionó a los sujetos obligados al estudiar los gastos no reportados de anuncios de tipo panorámicos; d) Diversos anuncios en vías públicas sí se encuentran reportados en los informes correspondientes; e) Se omitió presentar diversos informes de capacidad económica; f) Se registraron operaciones fuera de tiempo y se omitió presentar recibos internos; g) Las sanciones no resultan excesivas; h) Los porcentajes con los que se determinó el monto de las sanciones es adecuado; i) No resulta aplicable el Código Fiscal de la Federación; j) La individualización de sanciones es correcta; k) No se sancionó por propaganda en Facebook, y l) Para sancionar no es necesario que las conductas irregulares se califiquen como ilegales.

GLOSARIO

1. ANTECEDENTES DEL CASO

1.1 Oficios de errores y omisiones. Por medio de los oficios INE/UTF/DA-L/12236/16 e INE/UTF/DA-L/15525/16, de quince de mayo y catorce de junio del año en curso, respectivamente, la Unidad Técnica de Fiscalización le requirió a la Coalición que hiciera las correcciones y aclaraciones pertinentes respecto de errores y omisiones que se observaron en los informes de ingresos y gastos de diversas candidaturas que postuló en el marco del proceso electoral ordinario de Zacatecas.

1.2 Resolución Impugnada. En sesión extraordinaria del catorce de julio de dos mil dieciséis, el Consejo General del INE aprobó la resolución INE/CG596/2016 “RESPECTO DE LAS IRREGULARIDADES ENCONTRADAS EN EL DICTAMEN CONSOLIDADO DE LA REVISIÓN DE LOS INFORMES DE CAMPAÑA DE LOS INGRESOS Y GASTOS A LOS CARGOS DE GOBERNADOR, DIPUTADOS LOCALES Y AYUNTAMIENTOS, CORRESPONDIENTE AL PROCESO ELECTORAL LOCAL ORDINARIO 2015-2016, EN EL ESTADO DE ZACATECAS”, en cuyos términos impuso diversas sanciones al actor, como partido integrante de la Coalición.

1.3 Recurso de apelación. Inconforme con dicha resolución, el dieciocho de julio siguiente, el PAN presentó el recurso de apelación que nos ocupa.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Regional correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal Electoral Federal es competente para conocer y resolver el presente recurso de apelación, pues se trata de una resolución que le impuso al partido actor diversas sanciones derivadas de la revisión de los informes de campaña de sus candidaturas en el reciente proceso electoral local del estado de Aguascalientes, sin que alguna de las sanciones se relacione con la elección de Gobernador.

Cabe precisar, que si bien la resolución combatida fue emitida por un órgano central del INE (el Consejo General), la Sala Superior ha considerado que corresponde a las Salas Regionales resolver los  recursos de apelación derivados de procedimientos de fiscalización en donde se determine imponer sanciones vinculadas con las elecciones de su conocimiento.[1]

Lo anterior, con fundamento en los artículos 195, fracciones I a IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 44, 83, párrafo 1, inciso b) y 87, párrafo 1, inciso b), de la Ley de Medios; así como lo establecido por la Sala Superior en el acuerdo del pasado cinco de agosto dictado en el expediente SUP-RAP-406/2016.

3. PROCEDENCIA

En el caso se cumplen los requisitos generales y especiales de procedencia del medio de impugnación, de conformidad con los artículos 8, 9, 40 párrafo 1, y 45 de la Ley de Medios, lo anterior en atención a las consideraciones:

a) Forma. La demanda se presentó por escrito ante la responsable y en ella consta el nombre y firma autógrafa de quien se ostenta como representante del PAN, se precisa domicilio para recibir notificaciones, se identifica a la autoridad demandada y la resolución combatida, así como los hechos y agravios.

b) Oportunidad. Se estima que el recurso se promovió de forma oportuna, pues la resolución se emitió el catorce de julio del presente año y el medio de impugnación se presentó el dieciocho siguiente, esto es, dentro del plazo legal de cuatro días.

c) Legitimación. La autoridad responsable señala que el presente medio de impugnación debe ser desechado de plano, pues a su juicio se configura la hipótesis prevista en el artículo 10, párrafo 1, inciso c), de la Ley de Medios, relativa a la falta de legitimación.

Lo anterior, al señalar que el promovente tiene representación ante el Consejo General del INE, pero no se encuentra autorizado para presentar medios de impugnación en nombre de la Coalición.

Sin embargo, contrario a lo alegado por la responsable, en la cláusula décima del convenio de coalición se estableció que cada instituto político conservará su propia representación legal ante los consejos del INE y los órganos del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, por lo que, en términos de la jurisprudencia 15/2016,[2] sustentada por la Sala Superior de este Tribunal Electoral, cualquier partido coaligado puede promover en forma individual un medio impugnativo.

En ese entendido, si el PAN formó parte de la Coalición y tiene representación ante el Consejo General del INE, es evidente que se cumple con esta exigencia.

d) Personería. Tal requisito se encuentra satisfecho, toda vez que Francisco Gárate Chapa es el representante propietario del PAN ante el Consejo General del INE, según lo reconoce la responsable en su informe circunstanciado.[3]

e) Interés jurídico. Se cumple con esta exigencia, ya que el acto impugnado es una resolución por la cual se le impuso al PAN diversas sanciones.

f) Definitividad. Se colma este requisito, ya que en contra de la determinación combatida no está previsto otro medio de impugnación mediante el cual pueda ser revocada o modificada.

4. ESTUDIO DE FONDO

4.1 Planteamiento del caso

En la resolución impugnada el Consejo General del INE impuso varias sanciones económicas al PAN y al PRD por diversas irregularidades encontradas en la revisión de los informes de campaña de las candidaturas que postuló la Coalición.

A continuación, se expondrán las conclusiones en las que se detallan las irregularidades que localizó la Unidad Técnica de Fiscalización, seguidos de los agravios que el actor plantea en contra de cada una de ellas.

-          Conclusión 13. La candidata a Diputada local por el Distrito VIII, Elsa Maricarmen Martínez Alvarado, no presentó el formato “I-CE” correspondiente a su informe de capacidad económica de campaña.

Agravio a) No se tomó en cuenta que se sustituyó a la candidata y quien contendió en el Distinto VIII fue Norma Angélica Juárez Castro, de quien sí se subieron al SIF los documentos requeridos.

-          Conclusión 14. El sujeto obligado, en el primer periodo de ajuste, registró 34 operaciones que excedieron los tres días posteriores a su realización por un monto de $63,694.40.

-          Conclusión 14-A. Adicionalmente,176 operaciones del segundo periodo de ajuste debieron registrarse dentro de los tres días posteriores a que se refieren los documentos que amparan las operaciones, por lo que no se solventa el registro extemporáneo por un monto de $974,956.37.

-          Conclusión 16. Se observaron registros contables capturados extemporáneamente, excediendo los tres días posteriores en que se realizó la operación por un importe de $841,917.77 en el primer periodo y $1,312,494.72 en el segundo periodo.

-          Conclusión 23. El sujeto obligado registró 70 operaciones de primer periodo de ajuste, que excedieron los tres días posteriores a su realización por un monto de $180,388.85.

-          Conclusión 23-A. Adicionalmente, 490 operaciones del primer periodo de ajuste debieron registrarse dentro de los tres días posteriores a que se refieren los documentos que amparan las operaciones, por lo que no se solventa el registro extemporáneo por un monto de $1,668,898.93.

-          Conclusión 26. Se observaron registros contables extemporáneamente, excediendo los tres días por un monto de $610,750.28 en el primer periodo y de $1,714,807.52 en el segundo periodo.

Agravio b) Indebida valoración de las irregularidades que se enlistaron, pues de manera subjetiva se calificaron sin tomar en cuenta las circunstancias particulares que generaron los atrasos en la presentación de los registros de operaciones, máxime que el PAN tuvo la intención de cumplir con su obligación.

Lo que la responsable debió considerar y valorar era lo siguiente:

      La versión del SIF de este proceso local era diferente a la del proceso federal pasado.

      Se incorporaron elementos que hicieron lento el mecanismo para subir la información.

      La capacitación no fue oportuna y clara.

      No se consideró el periodo de aprendizaje del nuevo sistema.

      El sistema presentó fallas, inclusive por cuestiones de mantenimiento no funcionó un día.

      La dinámica de las campañas genera atrasos en la obtención de los documentos soporte.

En relación con lo anterior, el actor considera que:

         Las sanciones son excesivas ya que las faltas fueron los registros extemporáneos.

         No establece razonamiento lógico para calificar las sanciones.

         Varían los porcentajes para imponer las sanciones de 5%, 15% y 30%, sin razonar dónde se establece ese criterio, además de que en otros casos ha utilizado como sanción mínima el 3%.

         No se valora que las operaciones se realizaron de manera espontánea y no mediante requerimiento, situación que de acuerdo al artículo 73 del Código Fiscal de la Federación lo exime de la imposición de multas.

         Mala individualización de sanciones, ya que de conformidad con el convenio de coalición le corresponde al PAN el 100% de la sanción respecto de las candidaturas cuyo origen sea ese partido político, mismo porcentaje corresponderá al PRD en relación a sus candidaturas.

-          Conclusión 15. Derivado del monitoreo se observaron espectaculares de las candidaturas a diputaciones locales de José Xerardo Ramírez Muñoz y Claudia Simonita Ramos Leal, que no fueron reportados.

Agravio c) Indebida valoración de la irregularidad; además, en su momento se puntualizó que los anuncios espectaculares no son panorámicos sino mantas, por lo que la evidencia se subió en la póliza DR A-8 de uno de junio del año en curso, con fecha de registro el dieciocho de junio siguiente, y el pago de la impresión de lonas quedó registrada en la póliza DR-2 del primer periodo.

Finalmente, resulta ilegal el hecho de que al momento de imponer la sanción correspondiente se determine una cantidad de 356.6 unidades de rotulación y pinta de bardas del candidato Miguel Ángel Torres Rosales, ya que no corresponden ni son propias de la irregularidad que se estudió. 

-          Conclusión 21. El candidato Dagoberto González Guerrero y la candidata María del Carmen Briano Durán no presentaron informes de capacidad económica.

Agravio d) Los informes solicitados se subieron en la documentación adjunta del segundo periodo de ajuste.

-          Conclusión 22. Se observaron diversas pólizas sin documentación soporte.

Agravio e) La documentación correspondiente se subió al SIF cuando lo requirió el INE.

-          Conclusión 25. Se omitió reportar gastos por concepto del uso o goce temporal de las casas de campaña de las candidatas María del Carmen Briano Durán y Silvia Loera Barrios.

Agravio f) Las candidatas que se menciona no tuvieron casa de campaña.

-          Conclusión 24. Derivado del monitoreo se observaron espectaculares que no fueron reportados en los informes correspondientes.

Agravio g) De las mantas y espectaculares que se observaron a la Coalición, nueve de ellas se atendieron en el primer periodo de ajuste, por lo que no existe razón para hacer la misma observación en el segundo periodo ni mucho menos sancionar dos veces por una misma conducta.

-          Conclusión 30. Se omitió presentar los recibos internos correspondientes a la transferencia de recursos, por un monto de $60,000.00.

Agravio h) No se trata de ingresos, sino de un traspaso al Municipio de Tlaltenango; sin embargo, por cuestiones de tiempo y derivado de un error involuntario se omitió hacer la corrección.

Por otro lado, el partido actor también expresa agravios en los cuales combate las sanciones impuestas de una manera general, ya no con base en una conclusión específica como los planteamientos que se describieron anteriormente:

Agravio i) Indebida motivación al fijar la cantidad de la multa, además es excesiva y desproporcional en relación con la gravedad de la conducta, pues las sanciones y su calificación como grave ordinaria no corresponden con el grado de responsabilidad de los partidos que conformaron la Coalición.

En este sentido, la responsable se apartó de los principios de legalidad, estricto derecho y presunción de inocencia, ya que acreditó infracciones en simples conjeturas.

Agravio j) La responsable no fundó ni motivó el método utilizado para determinar el costo de la propaganda de Facebook, ya que no se respalda en un precepto legal que sea aplicable. Además, de manera dogmática y genérica establece que el número de URL (Localizador Uniforme de Recursos, por sus siglas en inglés) comprueba el gasto que se hizo en propaganda de internet, pero no se identifica de forma concreta y clara para advertir que se trata de propaganda en el plazo de campaña, lo que impide a la Coalición una adecuada defensa.

Agravio k) Para que se le pueda sancionar a un sujeto es necesario que la conducta imputada esté catalogada como ilegal y debe estar plenamente acreditada la responsabilidad del infractor, lo que en la especie no se acredita.

Conforme a los planteamientos que se detallaron, el actor solicita que se dejen sin efectos las sanciones impuestas tanto al PAN como al PRD, en virtud de la coalición que formaron.

En la presente sentencia se estudiarán los planteamientos que controvierten las trece conclusiones específicas de la resolución INE/CG596/2016, y posteriormente se atenderán los agravios i), j) y k) que expone el actor de manera general.

4.2 Se omitió presentar los informes de capacidad económica (conclusiones 13 y 21)

Se sancionó a los partidos que integraron la Coalición debido a que no se presentaron los informes de capacidad económica de la candidata a Diputada local por el Distrito VIII, Elsa Maricarmen Martínez Alvarado, ni de las candidaturas a presidencias municipales de Dagoberto González Guerrero y María del Carmen Briano Durán.

En cuanto a la primera candidatura, el PAN alega que la candidata sancionada se sustituyó, por lo cual no estaba obligada a presentar dicho documento.

En relación a las segundas candidaturas, refiere el actor que la información se encuentra en la documentación adjunta del segundo periodo de ajuste.

Al respecto, el artículo 223, numeral 6, inciso j), del Reglamento de Fiscalización, establece que las candidaturas postuladas por una coalición son responsables de presentar en su informe de campaña el documento que permita identificar su capacidad económica; para ello, el artículo 223 bis del mismo ordenamiento dispone que la Unidad Técnica de Fiscalización definirá el formato y contenido este documento.

Ahora, como lo expresa el actor, la candidata a Diputada local en el Distinto VIII, Elsa Maricarmen Martínez Alvarado, fue sustituida por Norma Angélica Juárez Castro.

En efecto, mediante acuerdo ACG-IEEZ-052/VI/2016 de treinta de abril del año en curso,[4] el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas aprobó la sustitución de la candidatura; sin embargo, esa situación no exime la responsabilidad de la primera candidata de cumplir con su obligación de registrar su informe de capacidad económica.

Lo anterior es así porque la postulación de Elsa Maricarmen Martínez Alvarado fue aprobada por el órgano administrativo electoral local; por lo tanto, al ser registrada como candidata, se actualizó su deber de cumplir con las obligaciones de rendición de cuentas que impone el Reglamento de Fiscalización,[5] independientemente de que otra persona ocupara su candidatura después.[6]

En lo que respecta a los informes de las candidaturas de Dagoberto González Guerrero y María del Carmen Briano Durán, esta Sala Regional realizó una búsqueda en la documentación adjunta del segundo periodo de ajuste de cada sujeto en el portal del SIF[7] (ubicación en la que según lo que declaró el PAN se encontraba la información), y no fue posible ubicar los documentos respectivos.

En tal virtud, tal como lo expuso la autoridad responsable, al no reportar los informes que permitan identificar la capacidad económica, se incumplió con lo dispuesto en los artículos, 199, numeral 1, incisos c), d), y g), 428, numeral 1, incisos c), d) y e), de la LGIPE, y 223, numeral 6, inciso j) y 223 bis, del Reglamento de Fiscalización, por lo cual las sanciones impuestas en las conclusiones 13 y 21 deben prevalecer.

4.3 Fue correcto sancionar por el registro de operaciones fuera de tiempo (conclusiones 14, 14-A, 16, 23, 23-A y 26) y por omitir presentar recibos internos (conclusión 30)

La responsable sancionó a la Coalición porque observó que se registraron diversas operaciones contables de manera extemporánea; además advirtió que no se presentaron los recibos internos correspondientes a la transferencia de recursos por un monto de $60,000.00.

En contra de ello, el actor manifiesta que el Consejo General del INE no tomó en cuenta los factores externos ni las circunstancias particulares que generaron los atrasos en la presentación de los registros de operaciones, aunado a que nunca existió la intención del PAN de no cumplir con su obligación.

En ese entendido, estima que lo que la responsable debió considerar y valorar es lo siguiente:

      La versión del SIF de este proceso local era diferente a la del proceso federal pasado.

      Se incorporaron elementos que hicieron lento el mecanismo para subir la información.

      La capacitación no fue oportuna y clara.

      No se consideró el periodo de aprendizaje del nuevo sistema.

      El sistema presentó fallas, inclusive por cuestiones de mantenimiento no funcionó un día.

      La dinámica de las campañas genera atrasos en la obtención de los documentos soporte.

Asimismo, refiere que se le sancionó por no presentar los recibos internos de transferencias de recursos, pero en realidad se trató de un traspaso a un Municipio; sin embargo, por cuestiones de tiempo y derivado de un error involuntario se omitió hacer la corrección.

Como puede observarse, en los agravios que manifiesta el actor consiente de forma espontánea y expresa que se atrasó en registrar diversas operaciones y que omitió hacer correcciones; por lo tanto, tales confesiones hacen prueba plena en su contra en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley de Medios. Entonces resulta claro que incumplió con lo dispuesto en los artículos 38, numerales 1 y 5;[8] 96, numeral 1,[9] y 151, numeral 1,[10] del Reglamento de Fiscalización.

Además, por lo que respecta a los supuestos atrasos en virtud del mal funcionamiento del portal electrónico, el actor no hace referencia alguna al plan de contingencia que prevé el Manual de Usuario del SIF,[11] el cual establece las medias técnicas, humanas y organizativas que deben tomar en cuenta los partidos políticos cuando se presenten eventualidades como las narradas en su demanda, y con ello poder garantizar la continuidad de las operaciones.

El PAN para acreditar su dicho envía siete copias simples de diversas impresiones de pantalla de las cuales se pueden observar las leyendas de que existieron errores en la ejecución del SIF,[12] que no se cerró adecuadamente la sesión, no disponibilidad del recurso que se requiere, entre otras; pero de ellas no es posible advertir las fechas, nombres de candidatos, documentación que se quería subir, ni mucho menos que se haya llevado a cabo el plan de contingencia que se describió anteriormente, por lo cual esta Sala Regional no tiene por acreditado que las circunstancias particulares que el actor menciona hayan sido las causantes de su atraso para registrar sus operaciones.

Por ello, como lo menciona, aunque el PAN haya tenido la intención de cumplir con su obligación, no puede perderse de vista que el registro de operaciones contables debe efectuarse en tiempo real, de conformidad con lo que establece el artículo 79, numeral 1, inciso b), de la Ley de General de Partidos Políticos,[13] lo que en la especie no se cumplió.[14]

En conclusión, se estima correcta la determinación de la autoridad responsable.

4.3.1 Las sanciones no resultan excesivas y sí se establecieron los razonamientos lógicos para calificarlas

El actor señala que las sanciones expuestas en el apartado que antecede respecto a sus registros extemporáneos son excesivas y que no se establecieron los razonamientos lógicos para calificarlas.

Sin embargo, contrario a lo aducido por el PAN, esta Sala Regional estima que el criterio y razones que llevaron a la autoridad responsable a evaluar las sanciones fue adecuado.

Lo anterior debido a que se considera correcto que el reporte tardío de gastos es una violación sustancial y no formal,[15] pues debe tenerse en cuenta que uno de los principales objetivos que persigue el actual sistema de fiscalización consiste en garantizar de manera oportuna la transparencia y el conocimiento en el manejo de los recursos públicos.

Para cumplir eficazmente tal propósito, se exige que los partidos políticos reporten en tiempo real sus ingresos y egresos, pues bajo el nuevo modelo de fiscalización, la autoridad ejerce sus facultades de vigilancia de manera casi inmediata al registro de las operaciones por parte de los sujetos obligados.

Bajo esta lógica, ha sido criterio reiterado de la Sala Superior que la conducta de un partido a través de la cual informa de manera extemporánea sus movimientos contables,  “no puede catalogarse… como mera falta de índole formal, ya que hay una intención culposa de que la fiscalización no se dé en los plazos legalmente previstos, generándose un daño directo y efectivo a los bienes jurídicos tutelados, así como una afectación a los valores sustanciales protegidos por la legislación aplicable en materia de fiscalización de partidos políticos”.[16]

Para dicho órgano superior de justicia comicial, “toda conducta que obstaculice la rendición de cuentas, como es la presentación extemporánea respecto a la obligación de presentar en tiempo real los registros contables, debe considerarse como falta sustantiva, por lo que mutatis mutandi,[17] es aplicable la jurisprudencia 9/2016[18] de esta Sala Superior, intitulada ‘INFORMES DE GASTOS DE PRECAMPAÑA Y CAMPAÑA. SU PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA, DEBE CONSIDERARSE COMO FALTA SUSTANTIVA’”.[19]

Con base en estas consideraciones, se considera que no le asiste la razón al recurrente, toda vez que la autoridad responsable acertadamente consideró que el reporte extemporáneo de ciertas operaciones debía considerarse como una falta sustantiva, tal como lo establece el artículo 38, párrafo 5, del Reglamento de Fiscalización.

Además, en cuanto a la multa excesiva, el Pleno de la Suprema Corte ha sostenido que, “para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda”.[20] 

En este entendido, en la resolución impugnada se analizaron los siguientes elementos para calificar las faltas: a) tipo de infracción (acción u omisión); b) circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se concretizaron; c) comisión intencional o culposa de la falta; d) la trascendencia de las normas transgredidas; e) los intereses o valores jurídicos tutelados que se generaron o pudieron producirse por la comisión de la falta, y f) la singularidad o pluralidad de las faltas acreditadas.

Asimismo, para calificar la infracción, la autoridad responsable tomó en consideración que:

         Se trataba de faltas sustantivas o de fondo, toda vez que el partido actor impidió a la autoridad fiscalizadora tener certeza, de manera oportuna, sobre el manejo de los recursos, al omitir realizar en tiempo real los registros de diversas operaciones y;

         Con la actualización de esas faltas sustantivas se acreditaba la vulneración a los valores y principios sustanciales protegidos por la legislación aplicable en materia de fiscalización, es decir, salvaguardar que el origen de los recursos con los que cuente el ente político para el desarrollo de sus fines sea de conformidad con la legislación electoral.

De la misma forma, en la resolución controvertida se plasmó el análisis de los elementos que tomó en cuenta la autoridad responsable para individualizar la sanción: a) la calificación de la falta cometida como grave ordinaria; b) la entidad de la lesión, daño o perjuicios que pudieron generarse con dicha infracción, y c) la condición de que el actor no había incurrido anteriormente en la comisión de una falta similar (ausencia de reincidencia).

Una vez que el Consejo General calificó la falta, analizó las circunstancias en que fue cometida, la capacidad económica del infractor y los elementos objetivos y subjetivos que concurrieron en su comisión, determinó imponer las sanciones previstas en el artículo 456, numeral 1, inciso a), fracciones II y III, de la LEGIPE.[21]

Con base en lo expuesto, se estima correcto el actuar de la autoridad responsable debido a que partió de la premisa legalmente establecida de considerar la falta como sustancial y posteriormente expuso los razonamientos en que sustentó su determinación para graduar las sanciones que le impuso al recurrente.

4.3.2 Los porcentajes con los que se determinó el monto de las sanciones es adecuado

El actor se queja de que la responsable varía los porcentajes para imponer las sanciones a partir del 5%, 15% y 30% del monto involucrado, cuando en otros casos se ha utilizado como sanción mínima el 3%.

Esta Sala Regional considera que no le asiste la razón, de acuerdo a lo que se razona enseguida.

La LEGIPE establece que la autoridad fiscalizadora debe individualizar la sanción con base en las circunstancias que rodean la contravención de la norma en cada caso concreto.[22]

Bajo esta concepción, en la resolución impugnada se señaló que el grado de tardanza con el que un partido reporta sus operaciones debe tomarse en cuenta para individualizar la sanción que en su caso se imponga, pues, a mayor retraso del sujeto obligado, menos tiempo se deja a la autoridad fiscalizadora para realizar su labor.

Esta postura se argumentó en los términos siguientes:

“Así, es indispensable tener en cuenta que mientras más tiempo tarde el sujeto obligado en hacer el registro, menos tiempo y oportunidad tienen la autoridad fiscalizadora para realizar sus funciones de vigilancia de los recursos, pues el cruce de información con terceros (proveedores, personas físicas y morales), la confirmación de operaciones con autoridades (CNBV, SAT, UIF, entre otras) depende en gran medida de la información que proporcionan los sujetos obligados.

En consecuencia, para evitar imponer un solo criterio de sanción que, en algunos casos pudiera llegar a ser desproporcionado, se ponderó graduarlo en periodos para sancionar de manera menos severa a aquellos movimientos que permitieron una mayor oportunidad de vigilancia a la autoridad; cuando el periodo de fiscalización fuera menor se incrementó la sanción; y para aquellos casos en los que la fiscalización se viera prácticamente impedida por la entrega de información al dar respuesta al último oficio de errores y omisiones (15 al 19 de julio), se aplicaría un criterio de sanción mayor. Lo anterior va de un 5% a un 30% del monto involucrado.

Finalmente, es oportuno señalar que esta gradualidad no es un criterio novedoso, dado que este Consejo General en las resoluciones que recayeron a los informes de precampaña lo aplicó en porcentajes de 3% y 10%; sin embargo, esto no inhibió a los partidos políticos en la práctica de esta conducta.”

Como puede apreciarse, la utilización de ese parámetro por la autoridad responsable es acorde a lo que establece el Reglamento de Fiscalización, y el Consejo General del INE no actuó de forma arbitraria, ya que expuso las razones que justificaban el uso de dicho tabulador.[23]

4.3.3 La legislación aplicable para la fiscalización de los partidos políticos recae en la Ley General de Partidos Políticos y el Reglamento de Fiscalización

El PAN refiere que el INE no valoró que las operaciones se realizaron de manera espontánea y no mediante requerimiento, y por tal situación, de conformidad con el artículo 73 del Código Fiscal de la Federación,[24] se encuentra exento respecto a la imposición de multas.

Sin embargo, contrario a lo que sostiene el actor, la legislación invocada no es la idónea para efectos de fiscalizar a los partidos políticos, pues la Ley General de Partidos Políticos y el Reglamento de Fiscalización constituyen el marco normativo aplicable al caso concreto.

En este contexto, es de tenerse en cuenta que el legislador estableció en el artículo 191, párrafo 1, incisos a) y b), de la LEGIPE, la atribución del Consejo General del INE de emitir los lineamientos específicos en materia de fiscalización, contabilidad y registro de operaciones de los partidos políticos.

En el artículo 60 de la Ley General de Partidos Políticos se establecen las reglas del sistema de contabilidad al que se encuentran sujetos los partidos políticos, de las cuales, es de resaltar lo previsto en el párrafo 1, inciso j), y párrafo 2, en el sentido de que el mismo debe generar, en tiempo real, estados financieros, de ejecución presupuestaria y otra información que coadyuve a la toma de decisiones, a la transparencia, a la programación con base en resultados, a la evaluación y a la rendición de cuentas, y que dicho sistema se desplegará en un sistema informático (SIF), en el cual, los partidos harán su registro contable.

Asimismo, en el artículo 59 de la Ley General de Partidos Políticos se establece que cada instituto político es responsable de su contabilidad, así como del cumplimiento de lo dispuesto en esa Ley y las decisiones que en la materia emita el Consejo General del INE y su Comisión de Fiscalización. De ello se desprende la obligación de los institutos políticos de cumplir lo dispuesto en la propia ley, y en las decisiones que en materia de contabilidad emita el Consejo General, como lo es el reporte en línea de sus ingresos y egresos.

La propia Ley General de Partidos Políticos, en cuanto al régimen financiero, en su artículo 61, párrafo 1, inciso b), prevé como deber de esos entes de interés público generar estados financieros confiables, oportunos, comprensibles, periódicos, comparables y homogéneos, que deberán ser expresados en términos monetarios.

En este contexto, conforme a lo previsto en el artículo 44, párrafo 1, incisos ii) y jj), así como en el artículo 191, párrafo 1, inciso a), de la LEGIPE, corresponde al Consejo General del INE emitir el reglamento, así como los lineamientos específicos en materia de fiscalización, además de dictar los acuerdos que sean necesarios para hacer efectivas las atribuciones que le corresponden conforme a la ley aplicable.

Así, en ejercicio de la facultad reglamentaria y para garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen el sistema de fiscalización de los partidos políticos y dotar de eficacia las bases generales previstas en la legislación secundaria, el Consejo General del INE emitió el Reglamento de Fiscalización, expedido mediante acuerdo INE/CG263/2014 de diecinueve de noviembre de dos mil catorce, adicionado por acuerdo INE/CG350/2014, de veintitrés de diciembre de ese año.

Con base en lo anterior, queda claro que la normatividad aplicable al caso es la Ley General de Partidos Políticos y el Reglamento de Fiscalización, no el Código Fiscal de la Federación.

4.3.4 La individualización de sanciones es correcta

El actor alega que hubo una mala individualización de sanciones, ya que de acuerdo con el convenio de coalición le corresponde al PAN el 100% de la sanción respecto de las candidaturas cuyo origen sea ese partido político, y el mismo porcentaje corresponderá al PRD en relación a sus candidatos.

Sin embargo, aun cuando en la cláusula décimo quinta del convenio de coalición se establece que el partido político será responsable individualmente de responder por las faltas en que incurra, asumiendo la sanción correspondiente, lo cierto es que, de conformidad con la normatividad de la materia, específicamente el artículo 340, numeral 1, del Reglamento de Fiscalización,[25] así como la tesis XXV/2002, de rubro: “COALICIONES. LAS FALTAS COMETIDAS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS COALIGADOS DEBEN SANCIONARSE INDIVIDUALMENTE”,[26] para la individualización de sanciones se deberá tomar en cuenta el porcentaje de participación de los partidos coaligados  y de esa manera distribuir las sanciones pecuniarias entre ellos.

En la especie, corresponde al PAN el 47.14% y al PRD el 52.85%.

De esta manera procedió la autoridad responsable, lo cual se encuentra apegado a derecho.

En consecuencia, al resultar ineficaces los planteamientos del actor, se confirman las sanciones impuestas en virtud de las conclusiones 14, 14-A, 16, 23, 23-A, 26 y 30.

4.4 La responsable no explicó las razones por las cuales sancionó a la Coalición al estudiar los gastos no reportados de anuncios de tipo panorámicos (conclusión 15)

En la resolución impugnada se estableció que la Coalición no presentó en el SIF el registro del gasto de cuatro espectaculares, de los cuales tres correspondían al candidato a Diputado local José Xerardo Ramírez Muñoz, y uno a la candidata a Diputada local Claudia Simonita Ramos Leal:

No obstante, al momento de establecer el monto de los gastos no reportados y de motivar las razones por las cuales se consideró que la Coalición incumplió con lo dispuesto en el artículo 207, numeral 1, inciso a) del Reglamento de Fiscalización,[27] contabilizó una unidad no reportada por concepto de renta de anuncio espectacular del candidato José Xerardo Ramírez Muñoz, y ya no hace referencia a la candidata Claudia Simonita Ramos Leal; sin embargo, determinó que del candidato Miguel Ángel Torres Rosales no se reportaron 356.50 unidades de rotulación y pinta de bardas.

La valuación de los gastos no reportados se determinó de la forma siguiente:

Referente al candidato José Xerardo Ramírez Muñoz, manifiesta el PAN que en su momento se explicó que los anuncios espectaculares no son panorámicos sino mantas, además de que la evidencia se encuentra en la póliza DR A-8 siguiente, y el pago de la impresión de lonas quedó registrada en la póliza DR-2 del primer periodo.

Al respecto, de la revisión al SIF que llevó a cabo este órgano jurisdiccional federal, se pudo constatar que efectivamente la póliza DR A-8 muestra cinco lonas con sus respectivos permisos de colocación e identificación de los dueños del lugar, del mismo modo, en la póliza DR-2 se encuentra la factura con el concepto de pago de lonas.

Empero, la irregularidad del candidato se detectó en tres anuncios espectaculares, de los cuales el INE adjuntó la evidencia en un CD que anexó a su informe circunstanciado, que contiene la información correspondiente a la resolución impugnada:

De las imágenes se puede advertir que no son las mantas o lonas que se sustentan en las pólizas DR A-8 y DR-2, como lo argumenta el actor, sino anuncios de tipo panorámicos que se sostienen sobre estructuras especializadas.

De ahí que resulte ineficaz el planteamiento respecto al candidato José Xerardo Ramírez Muñoz.

Sin embargo, tiene razón el actor en cuanto a que no existe motivo para determinar una cantidad de 356.50 unidades de rotulación y pinta de bardas del candidato Miguel Ángel Torres Rosales, al momento de imponer la sanción, ya que no corresponden ni son propias de la irregularidad que se estudió. 

En efecto, la responsable no motiva ni fundamenta el por qué incluyó al candidato Miguel Ángel Torres Rosales y la supuesta irregularidad en la que incurrió al no reportar los muros que utilizó como propaganda, pues el tópico que estaba estudiando era el referente a los anuncios panorámicos.

De esta manera, se le priva al actor de conocer las razones por las cuales se sancionó de tal manera y, por ende, lo imposibilita a realizar una defensa adecuada.

En este orden de ideas, lo procedente conforme a Derecho es modificar la resolución INE/CG596/2016, por cuanto hace a la sanción impuesta en el resolutivo sexto, inciso f), conclusión 15, para el efecto de que la autoridad responsable, en plenitud de atribuciones, emita una nueva determinación debidamente fundada y motivada, a partir de los elementos probatorios que obran en el expediente respectivo, y en especial se pronuncie respecto del candidato Miguel Ángel Torres Rosales y las 356.50 unidades de rotulación y pinta de bardas.

4.5 La documentación soporte de diversas pólizas sí se encuentra registrada en el SIF (conclusión 22)

La autoridad responsable determinó que la Coalición no cubrió en su totalidad la documentación soporte de cuarenta y cinco pólizas; sin embargo, de las aclaraciones que realizó el PAN en su anexo cuatro del escrito de demanda,[28] así como de la revisión que se llevó a cabo del SIF, se pudo constatar que la documentación sí se encuentra en el portal electrónico en cita, o bien, la información que observó la responsable no coincide con los documentos que se solicitaron:

Por esta razón, lo procedente conforme a Derecho es modificar la resolución INE/CG596/2016, por cuanto hace a la sanción impuesta en el resolutivo sexto, inciso d), conclusión 22, para el efecto de que la autoridad responsable, en plenitud de atribuciones, emita una nueva determinación debidamente fundada y motivada, a partir de los elementos probatorios que se describen en la columna de observaciones del cuadro que antecede.

4.6 Las candidatas María del Carmen Briano Durán y Silvia Loera Barrios no registraron casas de campaña (conclusión 25)

La responsable sancionó a la Coalición por omitir reportar los gastos por concepto de uso o goce temporal de los inmuebles utilizados como casa de campaña de María del Carmen Briano Durán y Silvia Loera Barrios, candidatas a Presidentas Municipales de Loreto y Susticacán, respectivamente.

No obstante, en virtud del requerimiento que se le hizo a la Unidad Técnica de Fiscalización, mediante el oficio INE/UTF/DA-L/19149/16 de diecisiete de agosto en curso,[29] la autoridad comunicó que las candidatas en mención no registraron ningún domicilio como casa de campaña

Luego entonces, tal como lo refiere el actor, si las candidatas no registraron inmuebles para utilizarlos como casas de campaña, no tenían por qué reportar los gastos por concepto de uso o goce temporal de los mismos y, por ende, la autoridad responsable no debió sancionar por tal concepto.

Sin embargo, el artículo 143, párrafo 2, del Reglamento de Fiscalización impone la obligación de registrar al menos un inmueble como casa de campaña,[30] disposición que fue validada por la Sala Superior de este Tribunal Electoral en el expediente SUP-RAP-19/2016.

Derivado de lo anterior, debe modificarse la resolución INE/CG596/2016, para el efecto de dejar insubisistente la sanción impuesta en el resolutivo sexto, inciso e), conclusión 25, toda vez que las candidatas no registraron casas de campaña. Asimismo, la autoridad responsable deberá emitir una nueva determinación debidamente fundada y motivada en la que, a partir de los elementos probatorios que obren en el expediente respectivo y en términos de lo previsto en el artículo 143 ter del Reglamento de Fiscalización, de ser el caso, considere como infracción el no registrar al menos un inmueble como casa de campaña de las candidatas María del Carmen Briano Durán y Silvia Loera Barrios.

4.7 Diversos anuncios que se observaron a la Coalición sí se encuentran reportados en los informes correspondientes (conclusión 24)

La autoridad responsable determinó que la Coalición no reportó en la contabilidad veintisiete anuncios colocados en la vía pública.

Sin embargo, en virtud del requerimiento que se le hizo a la Unidad Técnica de Fiscalización, mediante el oficio INE/UTF/DA-L/19149/16 de diecisiete de agosto en curso, así como las aclaraciones que realizó el PAN en su anexo tres del escrito de demanda,[31] además de la revisión que se llevó a cabo del SIF, se pudo constatar que diversos anuncios sí se encuentran reportados en el portal electrónico en cita.

Por esta razón, lo procedente conforme a Derecho es modificar la resolución INE/CG596/2016, por cuanto hace a la sanción impuesta en el resolutivo sexto, inciso f), conclusión 24, para el efecto de que la autoridad responsable, en plenitud de atribuciones, emita una nueva determinación debidamente fundada y motivada, a partir de los elementos probatorios que se describen en la columna de observaciones del cuadro que antecede.

4.8 Las multas no fueron excesivas y se llevó a cabo una debida motivación

El actor de una manera general señala que las multas se motivaron indebidamente, además de que son excesivas pues su calificación no corresponde con el grado de responsabilidad de los partidos.

Al igual que se expuso en el apartado 4.3.1 de la presente sentencia, contrario a lo aducido por el PAN, esta Sala Regional estima que la imposición de multas se motivó adecuadamente y no resultan excesivas.

Esto es así porque la responsable expuso los fundamentos jurídicos y razonamientos que sirvieron de base para determinar que la Coalición incurrió en irregularidades; esto es, explicó las razones que la condujeron a establecer las sanciones, así como el monto de las multas, partiendo de su calificación individual.

Además, señaló con precisión los preceptos legales que sustentaron su resolución y la graduación de las sanciones.

4.9 La responsable no sancionó a la Coalición por propaganda en Facebook

El actor manifiesta que la responsable no fundó ni motivó el método utilizado para determinar el costo de la propaganda de Facebook, ya que no está respaldado en un precepto legal que sea aplicable. Además, señala que de manera dogmática y genérica establece que el número de URL comprueba el gasto que se hizo en propaganda de internet, pero no se identifican de forma concreta y clara para advertir que se trata de propaganda en el plazo de campaña, lo que impide a la Coalición una adecuada defensa.

Al respecto, en la resolución impugnada se expresa que, derivado de los requerimientos que la responsable realizó,[32] Facebook informó el hallazgo de 826 URL y posteriormente la misma empresa comunicó que encontró 208 URL vinculadas con las campañas de candidatos a los diferentes cargos de elección popular en el proceso electoral local 2015 -2016.

De las 826 URL, en 104 Facebook confirmó haber recibido un pago por difundir materiales promocionales; 48 de ellas con un costo superior a $10,000.00.

De las 208 URL, en 76 Facebook confirmó haber recibido un pago por difundir materiales promocionales; 29 de ellas con un costo superior a $10,000.00.

No obstante, la responsable expuso que, de ser el caso, en el cuerpo del dictamen se realizaría el análisis de los gastos asociados con ese procedimiento de auditoría; sin embargo, esto no se llevó a cabo.

La responsable no sancionó a la Coalición por propaganda de Facebook, por lo cual no existe una afectación a la esfera de derechos del partido actor que pudiese ser objeto de impugnación para intentar controvertir esa situación.

4.10 Para sancionar no es necesario que las conductas irregulares se califiquen como ilegales

El actor refiere que para que se le pueda sancionar a un sujeto es necesario que la conducta imputada esté catalogada como ilegal y debe estar plenamente acreditada la responsabilidad del infractor, lo que en la especie no se acredita.

Al respecto vale decir que en el sistema electoral mexicano no es necesario que se catalogue una conducta como ilegal para poder sancionarla, pues en el caso concreto, los valores y principios que se protegen con la fiscalización consisten, entre otros, en transparentar los recursos de los partidos políticos y sus candidaturas; por lo tanto, cualquier omisión o indebido cumplimiento en las obligaciones correspondientes impuestas en la normatividad aplicable, es susceptible de ser sancionada.

Así, en lo que respecta a las sanciones que en la presente sentencia no fueron revocadas o modificadas, existe la convicción de que fueron correctamente establecidas, toda vez que el actor no expuso agravios encaminadas a combatirlas, reconoció expresamente la irregularidad que cometió o sus planteamientos resultaron ineficaces para demostrar que la autoridad responsable elaboró incorrectamente su resolución.

5. EFECTOS

5.1 Derivado de lo anterior, debe modificarse la resolución INE/CG596/2016 en cuanto hace a las sanciones impuestas en el resolutivo sexto, inciso d), conclusión 22, e inciso f), conclusiones 15 y 24, para que la autoridad responsable, en plenitud de atribuciones, emita una nueva determinación debidamente fundada y motivada, a partir de los elementos expuestos en los apartados 4.4, 4.5 y 4.7 de la presente sentencia, exponiendo en la conclusión atinente las circunstancias particulares por las cuales se determine si es o no conforme a Derecho tener por presentada la documentación requerida, así como el pronunciamiento respecto del candidato Miguel Ángel Torres Rosales y las 356.50 unidades de rotulación y pinta de bardas.

5.2 Asimismo, debe modificarse la resolución impugnada para el efecto de dejar insubisistente la sanción impuesta en el resolutivo sexto, inciso e), conclusión 25, y emitir una nueva determinación debidamente fundada y motivada en la que, a partir de los elementos probatorios que obren en el expediente respectivo y en términos de lo previsto en el artículo 143 ter del Reglamento de Fiscalización, de ser el caso, se considere como infracción el no registrar al menos un inmueble como casa de campaña de las candidatas María del Carmen Briano Durán y Silvia Loera Barrios.

5.3 Realizado lo anterior, dentro de las veinticuatro horas siguientes, el Consejo General del INE deberá informar a esta Sala Regional del cumplimiento dado a la sentencia, adjuntando las constancias que así lo acrediten, apercibido que en caso de incumplir lo ordenado se les aplicará el medio de apremio que corresponda, en términos de lo previsto en el artículo 32 de la Ley de Medios.

6. RESOLUTIVO

ÚNICO. Se modifica la resolución impugnada, en términos de lo precisado en el apartado de efectos de este fallo.

NOTIFÍQUESE. En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida por la responsable.

Así lo resolvió la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal, por unanimidad de votos de la Magistrada Claudia Valle Aguilasocho, el Magistrado Yairsinio David García Ortiz, integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal, y Manuel Alejandro Ávila González, Secretario de Estudio y Cuenta en funciones de Magistrado, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.